La BCE: padrona delle nostre vite

SI RINGRAZIA L'AMICO FRANCO ANTONIO CORRADO PER LA CONDIVISIONE

Se avete voglia di apprendere qualcosa e fare una scelta più consapevole, vi allego, qui di seguito il vero ruolo della BCE, quale governace della nostra vita quotidiana e quale soggetto di unico riferimento "Costituzionale" della U E.

Ovviamente non vi sarà difficile comprendere i perché che ci costringono ad essere una Società ultra ingessata, supposto che l'Italia, oltre a non avere una banca Centrale propria, non possiede neppure una banca di credito Partecipata dallo Stato.

A differenza della Germania che ne ha il 47% e della Francia che di banche di credito a partecipazione pubblica ne ha il 33% del totale.

"Buona lettura"

Il Ruolo della BCE

nella crisi del debito sovrano europeo "Se fallisce l'euro, fallisce l'Europa". Con queste parole il Cancelliere tedesco Angela Merkel ha riassunto il significato politico, prima ancora che economico, della moneta unica per il processo di integrazione europea. La possibile implosione dell'Unione economica e monetaria sotto il peso di un default a catena di diversi Stati membri ha richiesto l'adozione di una serie di misure volte a garantire la "stabilità finanziaria" (non economica) della zona euro. La Banca centrale europea, grazie alla sua vocazione federale, è stata l'istituzione che meglio ha saputo affrontare l'emergenza economica e finanziaria servendosi di tutti gli strumenti idonei a sua disposizione per garantire la sopravvivenza dell'unione monetaria. Tale responsabilità ha obbligato la BCE ad emanciparsi dal ruolo originariamente assegnatole dai Trattati e diventare un nuovo motore del processo di integrazione "politica europea".

Gli interventi della BCE nella prima fase della crisi.

Allo scoppio della crisi del debito sovrano, la BCE era già impegnata a gestire gli effetti della crisi finanziaria globale iniziata negli Stati Uniti nel 2007. Gli sforzi volti a fornire liquidità straordinaria al sistema finanziario sono d'un tratto divenuti insufficienti quando alcuni Stati membri hanno perso la capacità di finanziarsi sui mercati internazionali a causa sia della pregressa cattiva gestione dei loro conti pubblici, sia dei gravi costi di salvataggio del loro sistema bancario. Il rischio di default multipli causati dalla stretta interdipendenza tra gli Stati membri ha innescato una generale destabilizzazione dell'area euro. Mentre gli interessi sul debito pubblico degli Stati più deboli aumentavano fino a livelli insostenibili, il settore bancario europeo, che aveva fortemente investito nei bond degli Stati a rischio di fallimento, sprofondava in una crisi di liquidità e di fiducia ancora più grave. Si è innescato pertanto un circolo vizioso tra crisi del debito sovrano e crisi bancaria, che la speculazione finanziaria internazionale ha contribuito ad alimentare approfittando della debolezza strutturale della governance economica europea. L'assenza di un tesoro europeo in grado di garantire la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso ha lasciato l'unione monetaria sostanzialmente vulnerabile alle singole debolezze degli Stati membri.

Davanti alle carenze del pilastro economico, la BCE è intervenuta adottando una serie di azioni di natura convenzionale e non convenzionale (Q. E.) per arginare gli effetti della crisi. Accanto alla riduzione progressiva del tasso di interesse sulla moneta unica, la Banca centrale ha approvato un enhanced credit support per il settore bancario e finanziario della zona euro al fine di sostenere le condizioni di finanziamento e i flussi di credito, alle banche private che di fatto sono divenute sussidiarie agli Stati della zona €uro.

Allo stesso tempo, davanti all'attacco speculativo al debito sovrano di diversi Stati membri, la BCE ha lanciato un ampio piano di acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario. Nel maggio 2010 la BCE ha approvato il Securities Market Programme (SMP) del valore di 209 miliardi di euro. Anche se l'obbiettivo formale di questo programma era quello di "far fronte al malfunzionamento del mercato dei titoli e ripristinare un meccanismo di trasmissione della politica monetaria appropriato", il suo effetto principale è stato quello di arginare i costi di rifinanziamento per i paesi i cui bond erano venduti a tassi di interesse insostenibili sui mercati internazionali. 

La seconda fase: l'Outright Monetary Transactions e il Quantitative Easing.

In seguito all'introduzione nel marzo 2012 del Meccanismo europeo di stabilità (MES), in grado di fornire sostegno finanziario condizionato ai paesi in crisi, la BCE ha potuto sviluppare una politica più strutturata di acquisto di bond sul mercato secondario. Nel suo famoso discorso alla Global Investment Conference di Londra del 26 luglio 2012, il President e della Banca centrale europea Mario Draghi ha riaffermato l'irreversibilità della moneta unica ed ha dichiarato che nel rispetto del suo mandato la BCE avrebbe fatto tutto quello che era necessario per stabilizzare l'euro. Il significato di queste parole, che hanno subito sortito l'effetto di ridurre la speculazione abbassando il tasso di interesse sul debito pubblico, è diventato chiaro nel settembre 2012, quando la BCE ha istituito un nuovo piano di acquisto dei bond, le Outright Monetary Transactions (OMT). Questo programma segna un salto qualitativo nel ruolo che la Banca centrale europea è pronta a giocare per far fronte alla crisi del debito sovrano. Mentre il SMP era una misura temporanea con un limite massimo di risorse disponibili, l'OMT prevede invece l'acquisto illimitato di titoli di Stato di quei paesi che abbiano attivato un programma di sostegno finanziario condizionato nel quadro del MES. Pertanto la BCE sì è dichiarata pronta a fornire sostegno monetario illimitato a condizione che lo Stato beneficiario stia attuando un piano di aggiustamento macroeconomico sotto la supervisione europea e internazionale (e qui intendiamo chiaramente quale peso sulla vita sociale degli Stati in difficoltà possano avere avuto, "Fornero docet"). 

Anche in questo caso la BCE ha giustificato le OMT in base alla necessità di ristabilire il corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione monetaria, che è in larga parte influenzato dal mercato dei titoli di Stato. Formalmente il piano di acquisto di titoli dei paesi in crisi servirebbe dunque ad assicurare le condizioni finanziarie minime per portare a termine le operazioni ordinarie di politica monetaria e per suo tramite anche quella Sociale. In realtà, le scelte della BCE sembrano ormai orientate a considerazioni più di fondo sulle cause della crisi del debito e la responsabilità che la Banca centrale deve assumersi per garantire la sopravvivenza della moneta unica. La BCE e il suo presidente sono infatti consapevoli che la crisi del debito ha cause essenzialmente endogene, ovvero dipende dalla frammentazione interna dell'unione economica, che resta priva di garanzie comuni sul debito e di un coordinamento efficace delle politiche di bilancio. La posta messa in gioco dalla crisi allora non è tanto la gestione regolare della politica monetaria, quanto la sopravvivenza stessa della moneta unica, che è stata seriamente messa in pericolo dalla speculazione finanziaria sui debiti degli Stati più deboli. Dato che se venisse meno la moneta non sarebbe nemmeno possibile gestire una politica monetaria, le preoccupazioni della BCE sono state volte a scongiurare la destabilizzazione finanziaria della zona euro con tutti gli strumenti a sua disposizione.

Questa nuova interpretazione del mandato della BCE sembra confermarsi anche alla luce delle misure di Quantitative Easing (QE) adottate nel gennaio 2015. Si tratta di un nuovo piano di acquisto delle obbligazioni emesse da tutti paesi della zona euro e dalle istituzioni europee per un totale di 60 miliardi di euro al mese fino almeno a settembre 2016. La BCE si accollerà una quota pari al 20% dei rischi di tale operazione, mentre il rimanente resterà in capo alle banche centrali nazionali dell'Eurosistema. Il programma è concepito per il perseguimento dell'obiettivo della stabilità dei prezzi, con abbassamento del costo del lavoro, in un contesto in cui l'economia europea soffre una prolungata stagnazione con pericolosi effetti deflattivi, che potrebbero innescare una nuova recessione economica. 

Posto che la BCE individua la stabilità dei prezzi in un tasso di inflazione sotto il 2% annuo, gli ingenti acquisti di titoli da parte della BCE dovrebbero allentare le condizioni monetarie e finanziarie, rendendo più facile l'accesso al finanziamento da parte di imprese e famiglie al fine di sostenere la ripresa degli investimenti, dei consumi e quindi dei prezzi. Anche in questo caso l'obbiettivo ufficiale del QE di evitare una spirale deflattiva lesiva della stabilità dei prezzi deve essere contestualizzato alla luce delle cause e dei rischi della perdurante crisi economica in cui si trova l'Europa. Infatti una ricaduta della zona euro in una nuova fase acuta di crisi potrebbe mettere nuovamente in pericolo la stabilità finanziaria dell'unione monetaria e la solidità della moneta unica. Poiché i governi europei non sono stati ancora in grado di rilanciare la crescita a livello continentale ed il consolidamento fiscale non è stato completato in molti Stati membri, la BCE ha voluto creare le condizioni monetarie ottimali per permettere una graduale stabilizzazione delle zona euro attraverso una crescita economica sostenuta dalla maggiore liquidità disponibile e un abbassamento dei tassi di interesse. Come ha auspicata il Presidente Mario Draghi al lancio del QE, toccherà evidentemente ai governi approfittare della situazione creata dalla BCE per rilanciare la ripresa economica tramite riforme strutturali e consolidare allo stesso tempo la loro finanza pubblica.

La legalità dell'operato della BCE.

Le nuove responsabilità che la BCE ha assunto nella gestione della crisi del debito hanno determinato una trasformazione del suo ruolo, che inevitabilmente ha sollevato numerose critiche, in particolare in relazione alle misure meno convenzionali, quali l'OMT e il QE. L'opposizione principale che viene mossa all'operato della BCE è che essa non perseguirebbe degli obbiettivi genuini di politica monetaria, ma intenda piuttosto sostenere le finanze di alcuni Stati membri, condividendo di fatto i rischi di insolvenza dei debiti pubblici nazionali all'interno dell'unione monetaria. Il dibattito sulla legalità dell'operato della BCE non riguarda solo l'ambito accademico, ma ha coinvolto ormai anche le Corti costituzionali. Infatti per la prima volta nella sua storia la Corte costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht) ha sollevato una questione pregiudiziale davanti alla Corte europea di giustizia dopo aver ricevuto un ricorso da parte di un gruppo di cittadini tedeschi (Gauweiler e altri) che contestano la legalità delle OMT. I giudici di Karlsruhe hanno posto due questioni fondamentali alla Corte europea. Innanzitutto se le OMT possano essere considerate una misura di politica economica, piuttosto che di politica monetaria, e se per questo siano in contrasto con il mandato della BCE. 

In secondo luogo, se le OMT violino l'art. 123 TFUE che prevede il divieto per la BCE di fornire finanziamenti monetari agli Stati membri. La Corte tedesca ha posto tali quesiti al fine di comprendere se l'operato della BCE pregiudichi la natura di Stabilità dell'unione monetaria, condizione necessaria per la partecipazione della Germania alla moneta unica.

Nel gennaio 2015 l'Avvocato generale (AG), Cruz Villalón, ha pubblicato la sua opinione sulla questione pregiudiziale nel caso Gauweiler confermando in linea di massima la compatibilità delle Outright Monetary Transactions con i Trattati UE. Consapevole della giurisprudenza pregressa del Bundesverfassungsgerichtin materia di integrazione europea e delle sue preoccupazioni sulla legittimità delle misure adottate dalla BCE, l'AG ha richiamato il principio di leale cooperazione in base a cui la Corte europea deve ascoltare attentamente i dubbi sollevati nel ricorso pregiudiziale, mentre le Corti nazionali devono rispettare il giudizio del giudice europeo. Auspicando in questo modo che la Corte tedesca si conformi alla decisione della Corte, l'AG ha adottato un approccio argomentativo eclettico, ricorrendo sia all'interpretazione letterale, sia a quella teleologica delle norme del trattato, pur di dichiarare legittima l'istituzione delle OMT.

Per quanto riguarda la natura delle misure adottate dalla BCE l'AG ha confermato che esse costituiscono una strumento di politica monetaria e non economica. Come aveva già affermato la Corte di giustizia nel caso Pringle, l'unico parametro di distinzione tra queste politiche consiste nell'obbiettivo che esse intendono perseguire. Nel caso delle OMT, ferma l'ampia discrezionalità della Banca centrale nell'adempimento del suo mandato, la BCE ha voluto ristabilire il corretto funzionamento del meccanismo di politica monetaria pregiudicato dall'attacco speculativo al debito sovrano di alcuni di Stati membri. Secondo l'AG il vero obbiettivo delle OMT è pertanto quello di assicurare le condizioni che permettano alla BCE di sviluppare una politica monetaria orientata alla stabilità dei prezzi, non il sostegno economico agli Stati colpiti dalla crisi finanziaria. L'unica contaminazione possibile che le OMT potrebbero causare alla politica economica dipenderebbe dalla partecipazione della BCE all'adozione della politica di condizionalità richiesta dal Meccanismo europeo di stabilità. Il Trattato che istituisce il MES prevede infatti che le istituzioni internazionali (Commissione europea, BCE e FMI) e il governo che ha bisogno del sostegno finanziario stipulino di un memorandum of understanding che definisca un piano di aggiustamento macroeconomico a cui gli aiuti sono subordinati. Per questo motivo, secondo l'AG, nel caso di attivazione delle OMT, la BCE dovrà comunque prendere le distanze dall'operato della Troika (che così avrà mani libere per operare). Infine, anche se il Trattato riconosce alla Banca centrale la più ampia discrezionalità nel perseguimento dei suoi obiettivi di politica monetaria, la BCE dovrà comunque introdurre una regolamentazione dettagliata sulle condizioni e le modalità di applicazione delle OMT al fine di rispettare il principio di proporzionalità.

Per quanto riguarda la seconda questione relativa al divieto di finanziamenti monetari ex art. 123 TFUE, l'AG ha confermato che esso resta una regola fondamentale della governance economica europea in quanto assicura la stabilità dell'unione monetaria. Per questo motivo è necessaria un'applicazione restrittiva e non formalistica della norma che non si basi sulla semplice constatazione che l'acquisto dei titoli avviene sul mercato secondario e non su quello primario, come vietato dal Trattato. L'AG, pur essendo consapevole dell'incompatibilità potenziale delle OMT con l'art. 123 TFUE, nega l'esistenza di un contrasto con il Trattato a patto che l'acquisto dei bond avvenga dopo che si sia formato un prezzo di mercato del titolo: "any implementation of the OMT programme must, if the substance of Article 123 TFUE is to be complied with, ensure that there is a real opportunity, even in the special circumstances in issue here, for a market price to form in respect of the government bonds concerned, in such a way that there continues to be a real difference between a purchase of bonds on the primary market and their purchase on the secondary market". In questo modo l'operato della BCE non minerebbe la disciplina fiscale degli Stati poiché gli acquisti di bond non avverrebbero a condizioni eccessivamente più vantaggiose per gli Stati bisognosi di finanziarsi sul mercato, "quindi un aiuto a rendere nel bisogno, che produrrebbe ancora più bisogno. L'OMT manterrebbe così la sua natura di politica monetaria volta a ristabilire le condizioni finanziarie necessarie al perseguimento della stabilità dei prezzi, evitando di trasformarsi in un vero finanziamento monetario delle finanze pubbliche degli Stati.

Verso una definizione più precisa della responsabilità della BCE a salvaguardia della moneta unica.

L'opinione dell'Avvocato generale è solo parzialmente convincente. Come aveva già fatto la Corte di giustizia nel caso Pringle, l'AG ha difeso la tenuta dell'ordinamento giuridico europeo ponendo una serie di condizioni all'operato della BCE al fine di garantire comunque la sua legittimità. Anche questa opinione si inserisce dunque nel processo di legittimazione giurisprudenziale della riforma dell'Unione economica e monetaria necessaria per consolidare la tenuta dell'eurozona. L'efficacia del sostegno che la Corte europea e gli Avvocati generali stanno dando al processo riformatore dipende comunque dalla forza delle loro argomentazioni giuridiche. In questo caso l'analisi dell'AG presenta numerosi elementi di analisi condivisibili, ma non ha preso in considerazione la portata dell'azione BCE nel suo complesso ovvero i rischi reali che l'unione monetaria sta percorrendo. Al posto di rammendare i piccoli strappi del quadro giuridico europeo che il processo di trasformazione in corso sta inevitabilmente causando, il giudice europeo dovrebbe adottare un approccio più sostanziale che prenda in considerazioni gli obiettivi di fondo del Trattato e l'insostenibile asimmetria tra l'Unione economica e quella monetaria.

Come abbiamo già affermato, lo scoppio della crisi del debito sovrano ha scosso la solidità dell'intera UEM. Il vero obiettivo della speculazione finanziaria non era infatti la resistenza dei singoli Stati membri, ma della moneta unica come progetto politico. Anche se la BCE ha formalmente agito per garantire il corretto funzionamento del meccanismo di trasmissione monetaria, in realtà il suo obiettivo era più ambizioso. Dal momento che la governance economica non permetteva di intervenire con tempistiche e politiche adeguate, la Banca centrale si è permessa di agire con tutti gli strumenti a sua disposizione al fine di proteggere la moneta unica. Questa assunzione di responsabilità ha sicuramente richiesto un'emancipazione dalla lettera del Trattato. Se è condivisibile l'opinione dell'AG che conferma la natura monetaria delle OMT, gli argomenti usati per confutare la presenza di finanziamenti monetari occulti sono alquanto deboli. E' infatti improbabile che la BCE acquisti titoli di Stato dopo che si sia formato un prezzo di mercato. Al contrario le OMT sono state inventate proprio perché il prezzo che il mercato chiedeva per l'acquisto dei bond era diventato eccessivo e insostenibile per le finanze degli Stati. D'altra parte, in una situazione caratterizzata da una forte instabilità finanziaria e dalla speculazione, è improbabile che il mercato stabilisca un prezzo equilibrato in funzione del rischio dell'investimento e dell'offerta dei titoli. 

Gli acquisti di bond da parte della BCE mirano pertanto a correggere gli effetti distorsivi del mercato garantendo agli Stati un finanziamento accessibile. Il parallelismo tra l'azione della BCE e quella del MES conferma l'esistenza di un obiettivo comune: entrambi questi soggetti, anche se in modo diverso, intendono fornire sostegno finanziario agli Stati in crisi al fine di garantire la stabilità dell'Unione. Se il MES persegue la stabilità finanziaria dell'UEM nel suo complesso, come già affermato dalla Corte di giustizia nel caso Pringle, la BCE persegue invece la stabilità della moneta. Questa tuttavia non dovrà più intendersi semplicemente come stabilità dei prezzi, ma come salvaguardia della moneta unica.

Alla luce di queste osservazioni l'analisi dell'Avvocato generale deve essere completata con due precisazioni. Innanzitutto è necessario trovare una soluzione più convincente all'apparente incompatibilità delle OMT con l'art. 123 TFUE. L'acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario, date le sue dimensioni e le modalità, costituisce in effetti una forma di finanziamento monetario mascherato, che prescinde dalla logica del mercato. L'unica soluzione a questo contrasto è probabilmente l'adozione di un'interpretazione teleologica dell'art. 123 TFUE. Dal momento che il divieto di finanziamenti monetari ha lo scopo di rafforzare la disciplina fiscale degli Stati membri, i quali devono recuperare risorse sui mercati internazionali alle stesse condizioni degli altri operatori economici, l'attivazione delle OMT non violerebbe questo risultato essendo subordinata all'attuazione della politica di condizionalità richiesta dal MES. Anche se di fatto le OMT costituiscono un finanziamento monetario, questo non avviene a scapito della disciplina fiscale perché richiede comunque l'attuazione di un programma di aggiustamento macroeconomico da parte dello Stato beneficiario sotto il controllo europeo. 

In questo modo viene anche assicurata la natura di Stabilità dell'unione monetaria, che tanto interessa al Giudice costituzionale tedesco. In secondo luogo è necessario individuare una base giuridica più adeguata all'azione non convenzionale della BCE. Facendo propria un'interpretazione sistematica delle norme del Trattato, più  che l'obiettivo della stabilità dei prezzi ex art. 130 TFUE, il fondamento giuridico più pertinente dell'operato della BCE può essere individuato nell'art. 3.4 TUE secondo cui "l'Unione istituisce un'unione economica e monetaria la cui moneta è l'euro". E' infatti la salvaguardia della moneta unica il vero obiettivo della BCE (a qualunque costo), da cui discendono tutti gli altri obiettivi di politica monetaria. La sopravvivenza dell'euro è la ragione d'essere della Banca centrale europea: un politica monetaria assolutamente ligia alla lettera del Trattato che tuttavia non facesse quanto è in suo potere per salvare la moneta in pericolo sarebbe inadeguata e in contrasto con l'art. 3.4 TUE. E' ovvio che queste considerazioni dipendono dal fatto che l'UEM non è dotata di un governo economico, ovvero di quel soggetto che in casi di crisi normalmente interviene per garantire la stabilità del sistema finanziario. 

Ma proprio per questo, la supplenza del pilastro monetario, anche se non strettamente ortodossa, si giustifica in forza delle ragioni ultime che muovono il suo operato. Questa interpretazione dell'azione della Banca centrale europea permette di adottare un'applicazione meno rigida delle norme del Trattato, incluso l'art. 123 TFUE, alla luce della situazione straordinaria di crisi in cui l'eurozona si trova ancora oggi.